创新智库|文宗瑜：国企改革需韧性攻坚
日期：2021年06月09日
中国财政科学研究院国资管理与资本运营中心主任、中国财政学会国有资产治理研究专业委员会副主任委员兼秘书长文宗瑜研究员连续6年跟踪研究国企改革进展并首创了国企改革指数反映改革进展。
文宗瑜表示，2014年在高层完成国资改革、国企改革的顶层设计后，中国财政科学研究院国资管理与资本运营研究中心开始启动国有企业改革的持续跟踪研究，尝试对本轮国企改革进展及成效进行定性评价与定量评价。从六年改革指数的变化看，可以有两个基本判断，两个基本结论：第一，改革稳步推进，成效日益凸显；第二，继续深化改革需要以爬坡过坎的韧性攻坚克难。6月3日，经济观察报就国企改革指数的相关设想及对深化国资国企改革相关内容专访了文宗瑜。他觉得，国企改革遇到了42年以来最大的困难，以及更多的错综复杂的问题。但是，国企改革仍然稳步向前推进，部分改革取得了预期成效。经济观察报：为什么要做国企改革指数？其初始的设想和目标是什么？文宗瑜：通过国企改革指数对本轮国企改革进行评价，是非常必要和重要的。一方面，与2003年党的十六届三中全会以后的上一轮国有企业改革相比，2013年党的十八届三中全会以来的本轮国有企业改革的困难更多，阻力更大。本轮国企改革顶层设计已经完成，“1+N”的主要政策及文件已经出台，而部分改革仍在“原地转圈”，对本轮国企改革的评价亟待进行。另一方面，国企改革又十分关键。国企改革能否持续深入推进，既关系到全面深化改革的进程及成效，也关系到中国经济转型能否达到预期。设计国企改革指数评价国企改革进展，在于让决策层及时了解国有改革的实际进程及问题，让社会公众知晓国企改革的具体进度及成效，从而形成全社会助推国企改革持续深入的合力。就国企改革进展及经济社会效应评价指标体系而言，分为国企改革进展和经济社会效应2个层次，法律政策制定与出台情况、国企混改情况、“两类公司”试点情况、国企管理改革情况、国资管理和监督改革情况、经济效应、社会效应7个维度的13个定性指标和9个定量指标，综合定性指标分档打分和定量指标对比打分得到加权评价得分，从而全面、动态地反映本轮国企改革的进展情况和经济社会效应。文宗瑜：依托国企改革进展及经济社会效应评价指标体系和分类打分法，可以计算出某一年度国有企业改革进展及经济社会效应的总得分，以2015年国有企业改革进展及经济社会效应评价的总得分为基础，设定2015年的国企改革指数为100点，在得到以后各年度的国有企业改革进展及经济社会效应评价总得分后，与基期的总得分相比较，计算出各年度的国企改革指数。可以看出，国企改革指数其实反映了各年度与2015年国企改革进展及经济社会效应总得分的比值。文宗瑜：一是改革稳步推进，成效日益凸显。六年的评价得分和指数整体上呈上升趋势，显示出国企改革顶层设计不断完善；市场准入负面清单实现统一、精简；国企去产能完成较好；人大对国资监督职能履行进一步强化；混改日益形成共识，稳步推进；市场化的国有企业治理机制日益健全；国有资本授权经营体制改革成效凸显；国有企业资产、所有者权益总额规模增大，资产负债率保持在合理区间，经济和社会效应较好；国企党组织建设全面强化。二是国企改革还有很多“硬骨头”没有啃下，仍需以爬坡过坎的韧劲攻坚克难。如国企利润增长、净资产收益率等表现不及预期；债务违约增多，防风险任务较重；市场化机制还有差距，国有企业现代公司治理体系还需完善，以管资本为主加强国资监管仍然任重道远。三是聚焦难点堵点，继续深化改革。下一步需要结合国企改革三年行动计划，聚焦难点堵点，发起改革攻坚，围绕形成中国特色现代企业制度和以管资本为主的国资监管体制、优化调整国有经济布局与结构、提高国有企业活力和竞争力等目标继续深化改革。经济观察报：成立中国财政学会国有资产治理研究专业委员会的目的是什么？文宗瑜：新中国成立以来尤其是改革开放四十多年来，我国积累了体量庞大、种类繁多、构成复杂的国有资产。管好用好规模庞大的人民共同财富，既是党和国家事业发展的重要物质保障，也是事关人民福祉利益的重大任务。随着国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况的制度化、常态化、规范化，尤其是随着《全国人大常委会关于加强国有资产管理情况监督的决定》的实施，加强人大国有资产监督、建立健全中国特色国有资产治理体系，推动国家治理体系和治理能力现代化成为法律要求。中国财政科学研究院国资管理与资本运营研究中心长期在国资国企领域研究深耕，也全面参与了国资报告制度的前期理论研究及后续跟进研究。这个过程中，我们也深刻感受到需要凝聚更多理论、政策及实务领域的专家力量共同致力于中国特色国有资产治理理论的系统、深入、协同研究。国资治理研究专委会正是在这样的背景下应运而生。专委会旨在凝聚并整合人大、审计、政府、企业、高校、研究机构等多方研究资源和研究力量，系统推进国资治理理论研究、政策研究，更好地服务国家治理体系和治理能力现代化。此外，专委会注重人才培育和宣传，具备内生性的持续发展能力和自身完善能力，能够打造国资治理研究的完整闭环和良性生态。专委会的研究领域不局限于某一类国有资产和某一项改革，而是着眼“全口径、全覆盖、全级次”国有资产的研究，着眼于对包括人大监督、政府管理和国家审计在内的完整治理体系的研究。通过构建“政研学用宣”相互协同的研究及转化生态，推进国资治理体系的健全和重构，推动基础理论研究的深入和突破，实现理论与政策研究服务改革发展大局的目标。经济观察报：有一个基础性的概念，国有资产和国有资本，从管资产到管资本的转变中，应该做哪些？做了哪些？还要做一些什么工作？文宗瑜：国有资产资本化率的不断提高，把更多国有资产转化为可计量可交易可变现的国有资本，国有资产资本化的价值经营成为常态。与此同时，国有资产资本化的价值经营仍主要由国有企业承担。为了区分国有企业产业经营外的这一新职能，国有资产资本化的价值经营在政策上称为国有资本运营。国有企业既从事产业经营，也搞资本运营，形成了国有企业产业经营与资本运营的长期混杂。随着国有资产管理从管理国有企业转向管理国有资本，要求推进国有资本运营与国有企业经营相分离的“资企分离”改革，把国有资本运营职能从国有企业剥离，实现国有资本运营与国有企业经营的各司其职。文宗瑜：从管资产到管资本的转变中，应当秉持竞争中性和所有制中立观念，转变监管思路、强化股权管理和出资人管理，应当以“两类公司”为依托构建资本纽带和产权纽带，应当着力实现政企分开、政资分开、资企分离促使国有企业回归市场主体地位，应当坚持市场化思路探索建立现代国有企业制度和公司治理机制，以市场化思维推动经营性国有资产集中统一监管。从整体改革推进看，在市场准入负面清单改革、“两类公司”试点、推行外部独立董事制度和职业经理人制度、实行管理层技术骨干股权激励和员工持股计划等方面，取得了一定成效。下一步需要继续积极稳妥深化混合所有制改革，推动“两类公司”试点扩围，以市场化机制推动国有资本做强做优做大，着力于打造一批具有全球竞争力的世界一流企业。经济观察报：关于国有资本经营预算，是否有需要改革的方面？文宗瑜：国有资本经营预算是政府预算的重要构成。从党的十八届三中全会以来，国有资本经营预算收入上划一般公共预算比例逐年提高，国有股权划转充实社保基金工作稳步推进，充分体现了国有资本经营预算取之于民，用之于民的理念。当然，也应注意到，不论是中央还是地方，国有资本经营预算普遍面临着收入规模偏小，收入来源主要倚重于国有资本红利征收，支出方式相对单一，整体价值发挥仍然还有提升空间。为此，要着眼“十四五”规划和2035年远景目标实现，继续深化国有资本经营预算制度，探索国有资本价值预算。生产资料资本化金融化证券化的进程持续，促进了国有资产资本化率的不断提高，从而为国有资本价值预算实施创造了条件。国有资本价值预算收入以国有资本运营收益与国有股权变现收益为主，通过中长期预算与年度预算相结合反映国有资本价值变化；国有资本价值预算要与编制政府资产负债表或国家资产负债表相衔接，依赖国有资本价值持续增长建立经常性权益储备，对政府资产负债表或国家资产负债表进行弥补，维护政府信用评级与国家信用评级。国有资本价值预算中的经常性权益储备，主要用于弥补“大的支出缺口”并进行“大的风险防范”。
