创新智库|国有资本布局优化和结构调整的实施路径分析
日期：2023年05月26日
推进国有经济布局优化和结构调整是新一轮国资国企改革的重要任务，地方国有企业如何围绕服务国家及地方政府战略，坚持有进有退、有所为有所不为，充分发挥国有经济在优化结构、畅通循环、稳定增长中的作用？本文从市场主体、产业、区域、资本布局等方面进行实施路径分析。
推进国有经济布局优化和结构调整是新一轮国资国企改革的重要任务，“十三五”期间，我国国有经济布局优化和结构调整取得了阶段性成果，但也存在着国有经济布局主要依赖增量调整而存量调整缓慢、国有资本流动性不强、国有企业结构有待优化等问题。2020年11月2日，中央全面深化改革委员会第十六次会议审议通过了《关于新时代推进国有经济布局优化和结构调整的意见》。会议指出，要聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，调整存量结构，优化增量投向，更好把国有企业做强做优做大，坚决防止国有资产流失，不断增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。2021年以来，四川、山东、湖北、云南、甘肃、广州等省市相继出台“十四五”推进国有资本布局优化和结构调整规划和政策措施，明确“十四五”末国有资本布局优化和结构调整目标及重点任务措施。随着地方国有企业市场改革持续纵深推进，地方国有企业资产规模大幅提升，企业效益显著增长，“服务城市建设、服务民生保障”的社会责任担当更加突出，国有资本布局结构更趋合理。截至2020年末，地方国有企业（不含金融企业）资产总额174.5万亿元、负债总额109.0万亿元、国有资本权益56.4万亿元，平均资产负债率62.4%。效益指标上，2021年地方国有企业实现营业总收入338264.4亿元，同比增长19.5%,两年平均增长12.7%；利润总额16554.7亿元，同比增长35.9%，两年平均增长11.5%；应交税费17325.8亿元，同比增长22.6%。与此同时，地方国有经济布局还存在以下问题：（1）国有经济布局缺乏统一规划，顶层设计的缺乏导致企业定位不清，往往只着眼于企业自身的发展，而忽视国有经济总体布局和结构的优化；（2）国有企业数量过多，存在重复建设、同质化经营、无序竞争现象；（3）国有经济分布过宽、过散，有些企业片面追求规模，投资领域贪求多而广，内部资源分散，主业不突出、核心竞争力不强；（4）产业结构不合理，产业链、价值链的中低端环节业务占比大，高端竞争力不足，技术创新能力不强（5）对行业的影响力，以及产业引领带动作用有待进一步释放；地方国有企业兼具双重属性，一是国有企业自然属性、经济属性，在市场经济中充分参与竞争，增强自身竞争实力和可持续发展能力；二是社会属性、公益属性和服务属性。地方国有企业在优化结构、畅通循环、稳定增长中发挥重要作用：①服务国家和地方经济大局、积极落实国家关于新型城镇化、乡村振兴、区域协调发展、双碳环保、创新驱动等战略部署，充分发挥关键时期国有企业在畅通产业循环、市场循环、经济社会循环等方面的引领带动作用。②发挥产业引领示范带动作用以及对当地经济社会发展的支撑保障作用，结合自身优势，集中到关键领域核心环节，优化和稳定产业链供应链，通过自身产业升级转型带动当地经济与产业的全面转型升级，通过项目合作、产业共建、搭建联盟等方式带动当地民营企业、中小企业发展。③发挥在服务城市发展、服务民生保障和应对重大挑战方面的特殊保障作用，比如在新冠肺炎疫情期间，地方国企强化使命担当，积极抓好防疫物资保供、加强交通运输管控、搞好民生服务保障、通过减租等方式帮助中小企业共渡难关，彰显国有企业的“顶梁柱”作用。推动战略性重组和专业化整合是地方国资优化国有资本布局的重要路径，近年来，地方国资战略重组动作不断，比如2020年4月珠海市围绕国资布局调整，将所有国企纳入基础设施和城市运营、公益保障、战略新兴产业、现代金融、高端服务业五大国资板块，重组整合后，市管企业将由16家减少至12家；2021年7月，淮安市通过优化重组，将原12户市属国企整合为淮安市国有联合投资发展集团、淮安市投资控股集团、淮安市交通控股集团、淮安市文化旅游集团、淮安市金融发展集团5大市属国有企业。通过国有企业整合重组，有利于促进国资向重要行业和关键领域集中，引导国资退出非主业领域和低效资产领域；有利于推动资源向优质企业和优质产品集中；对区域国有企业主业重新进行确定，优化企业主业，集中资源发展优势业务；按照“产业相近、行业相关、主业相同、优势资源集中”原则进行重组整合，消除企业间同质化无序竞争，增强核心竞争力。在进行区域国企整合重组中，一是要明确整合重组目标，比如优化产业布局、完善国资监管、提升信用评级、提高融资能力；二是要充分考虑当地国资整体规模及质量，产业布局及成熟度、市场化经营能力、隐性债务及融资状况等，合理确定一级国企数量，不能一味的贪多贪全；三是做好顶层设计，有序推进股权、资产划转和人员整合，保障平稳改革；四是对于整合重组后的企业，要注重加快整合融合，持续推进整合后的企业战略规划、业务整合和管理变革。整合重组后的地方国有企业必须以自身在区域国资布局中的职能定位或发展定位为出发点，结合自身产业特点、发展阶段等，明确发展目标，以战略规划为引领，聚集主业发展，加强资源集聚、产业集聚和管控集聚，优化产业布局，强化战略资源掌控，培育优势企业，提升可持续发展能力。这既是加快国有经济布局结构调整，推进国有资本向基础性、保障性、战略性产业集聚的战略需要，也是提升国有资本配置效率、增强企业核心竞争力和抗风险能力的内在要求，也是发挥国有企业骨干带头作用、履行国有企业职责使命、服务全市经济转型发展的重要基础。地方国企针对“业务多而全但主业不优不强”问题，在业务布局上要有进有退、有所为有所不为，集中精力发展主营业务，清理退出低效无效资产和不具备优势的非主营业务。在项目投资运作上，要严格控制非主业投资，建立完善的投前、投资、投后管理体系，避免盲目投资，同时还要把重心从投资建设转移到运营管理水平提升上。在业务发展思路上，公司要延伸产业链、融合创新链、优化供应链、提升价值链、畅通资金链，通过出资新设、合资合作、市场化收购等方式打通产业链供应链堵点，构建区域产业发展生态，带动当地产业发展，推动区域产业升级。在业务创新上，一是要加强战略性新兴产业的孵化，二是要注重科技赋能，加快传统产业与新技术、新产业的融合发展，提升重大项目的绿色化、数字化、信息化、智能化管理水平。要保障公司战略的有效实施，公司还需构建“中长期战略规划—年度经营计划—年度绩效考核体系”为主线的战略实施与经营监控体系，通过战略目标分解，形成公司/部门年度经营计划及个人年度目标责任，通过绩效考核激发经营活力。国有资本投资、运营公司（“两类公司”）是加快形成以管资本为主的国有资产监管体制的重要举措。国有资本投资公司以服务国家和地方战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，根据国家和地方产业发展重点确定资本配置方向，推动产业集聚和转型升级，化解过剩产能，着力提升国有资本控制力、影响力。国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。改组组建两类公司，首先要从区域国有资产规模、质量、市场化转型程度、商业类企业占比等方面对其必要性进行论证，盲目组建可能会成为空壳公司。其次，要厘清国资监管部门（出资人）、两类公司以及专业化子公司三者之间的权利边界，健全权责利相统一的授权链条，进一步落实企业市场主体地位。国资部门要聚焦管资本的“优化布局、规范运作、提高回报、维护安全”四项重点工作，落实权力责任和授权放权两个清单；两类公司要以公司法为依据，以出资额为限、以股权为纽带、以公司致力为渠道、以派出股权董事为手段，以市场化方式参与下属企业的重要经营决策。积极搭建和完善资本运作体系，构建“价值发现—价值培育—价值提升—价值实现”的价值创造机制，将产业投资基金作为培育和发展战略性新兴产业的重要途径，将上市作为发现、提升、实现资产价值和提高资本流动能力的主要方式，充分发挥两类公司资本持股主体、运作主体及进退通道（两主体一通道）的作用。混合所有制改革是新一轮国资国企改革的重要抓手，通过发展混合所有制经济，完善不同类型资本的双向进入机制，有利于推动国有经济布局优化、结构调整，促进形成“国民共进、协调发展”的经济格局。近年来，各级国资监管机构和广大国有企业坚持“三因三宜三不”原则，通过增资扩股、改制上市、合资新设、并购投资等方式，积极推进混合所有制改革，并取得了积极进展。从数量上来看，混合所有制改革从前期的试点逐步走向全面推进；从深度来看，从“混资本”逐渐转向“混机制”；从路径来看，从“国混民”转向“民混国”；另外，资本证券化成为混改的重要方向，通过资本证券化，推动更多的国有资本向上市公司集中，提高国有资本的流动性与价值增值能力。地方国有企业在实施混合所有制改革过程中，对“未混”企业要坚持科学谨慎，“一企一策”研究制定混改方案，重点在于选好战略投资者；对于“已混”企业，要发挥好非公股东在公司治理、经营机制方面的作用，推动混改企业率先推行灵活高效的市场化经营机制、深化三项制度改革、加强党的建设等，积极探索有别于国有全资企业的差异化管控模式，确保增强活力动力，提高效率效益；积极推动混改企业上市，让上市作为检验混改项目成果的主要形式；混改过程中要规范操作，坚决防止国有资产流失。近年来，国家聚焦战略目标和提升引领带动作用，深入实施京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展等区域重大战略，促进融合互动、融通补充。以促进城市群发展为抓手，统筹推进基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建环境共治，依托辐射带动能力较强的中心城市，培育一批同城化程度高的现代化都市圈。地方国有企业要积极投身于城市群、都市圈建设和发展，助力区域经济发展和产业转型。比如，长三角地区国有企业要积极参与长三角一体化现代综合交通体系、一地六县长三角生态优先绿色发展产业集中合作区，省际产业合作园区、G60科创走廊等建设；京津冀地区国有企业要深度融入京津冀协同发展和雄安新区规划建设，承接北京非首都功能疏解，加快产业、交通、生态三大领域协同对接,带动科技、医疗、人才、公共服务各领域取得更大突破, 加快产业承接平台建设，打造跨区域优势产业链供应链创新链，全面融入京津冀供应链生态圈。国有经济布局优化和结构调整，既是宏观层面国民经济更高质量发展的重要内容，也是中观层面行业升级创新突破的主攻任务，更是微观层面国有企业深化改革的关键目标。地方国有企业要紧紧围绕增强竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力的“五力”循序开展各项改革工作，推进国有经济布局优化和结构调整。
