党的十八届三中全会首次提出了国有资本投资、运营公司的概念，并为其赋予了“以管资本为主加强国有资产监管，完善国有资产管理体制”的历史重任。这是新一轮国企改革的重要创举，引发了广泛关注。

随着《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》等文件的出台，两类公司的概念渐趋清晰。

2014年起，国务院国资委先后选择了国投、中粮等8家央企开展国有资本投资公司试点，并选择诚通、国新两家央企开展国有资本运营公司试点。

这些试点单位围绕着“与国资委、出资企业的关系，国有资本专业化运营的路径，内部市场化管理机制”三大问题，展开了积极探索。探索涉及现代企业制度、混改、市场化招聘等几乎所有国企改革内容，堪称系统工程。

对于改革成效，国务院国资委副秘书长彭华岗评价说，国有资本投资、运营公司试点探索了新体制、新机制、新模式，在组织调整、战略管控、业务发展、分类授权等方面取得了一批可复制、可推广的经验。

与此同时，相关企业发展速度不断提高。如2013年到2016年，国投公司利润年均增长超过16%。2017年上半年，国投利润同比增长41%。再如，中粮集团2016年利润增长80%。2017年上半年利润超过60亿元，同比增长120%，创历史最好水平。

按照设计，国有资本投资、运营公司的具体使命和职能有明显区别：国有资本投资公司是以投资融资和项目建设为主，通过投资实业拥有股权；国有资本运营公司则以资本营运为主，不投资实业，主要战场是资本市场。

因为基本使命不同，所以国有资本投资、运营公司试点企业探索出了截然不同的产业路径。但其指向却是一致的，即以市场化手段完成国家战略。

同时，两类公司也具有一定程度相似性。比如，二者都是国家授权经营国有资本的公司制企业，是国有资本市场化运作的专业平台，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。再如，两类公司的试点企业同时面临着理顺与国资委、出资企业关系的重要挑战。

对此，国资委按照“一企一策”的原则，明确对国有资本投资、运营公司拓展授权内容，加大授权力度。

中国诚通集团董事长马正武举例说，试点以来，国资委一方面把之前授予国投、中粮的权限授予诚通；另一方面取消了对诚通主业变更、重大投资的审批权限。

为了确保上述授权接得住，用得好，国资委调整了中国诚通董事会的人员构成，充实了适应国有资本运营公司需要的证券、金融专业背景的外部董事，强化了诚通董事会的战略引领能力。

对此，国务院国资委主任肖亚庆强调，授权不是一放了之，必须坚持责权对等、放管结合，逐步建立授权工作评估调整机制。

基于同样的逻辑，这10家试点企业积极还权给出资企业，通过治理结构优化、完善相关制度，实现向“管资本为主”的转变。

比如，国投按照“一企一策、试点先行”的原则，分类授权，推动子公司成为独立的市场主体。

国投选取了外部条件、公司治理、人才队伍建设和企业竞争力4个维度的14个指标，对所有二级子公司进行了全方位的测评，将子公司划分为充分授权、部分授权、优化管理三类。其中，对国投电力、国投高新开展充分授权试点改革，将《公司法》规定的选人用人权、自主经营权、薪酬分配权等70多个事项授权国投电力董事会和国投高新董事会决策，推动决策责任归位和管理责任到位，实现资本权利上移，产业经营责任下沉。对国投矿业、国投交通、国投资本等9家子公司提出授权清单，实行授权管理。

同时，国投通过推行股权董事制度，做实子公司董事会，推动子公司董事会成为决策和责任主体，确保授权“授得下、接得住、行得稳”。

再如，招商局总部持续加大对二级公司及其董事会的放权和授权力度，2015-2016年总部累计调整下放投资管理、人事管理等方面关键权利39项，二级公司在投资、融资、工资总额等环节的自主权进一步扩大，市场主体地位进一步强化。

试点中，中粮集团总部向专业化公司充分下放用人权、资产配置权、生产和研发创新权、考核评价权和薪酬分配权五大类关键权力。

2017年上半年，中国宝武完成对一级子公司重大事项决策程序梳理，对投资、股权转让及资金运作等事项授权进行优化。完善总部职能部门对派出董事、监事的工作支撑机制，并着手建设派出董事、监事信息推送机制。

中国诚通则调整了对出资企业的履职重点，更加聚焦股东权利，注重资本回报和收益。一方面，中国诚通对出资企业用手投票：通过派出董事、监事等方式依法履职，承担积极股东职责，通过送达《管理建议函》和《风险提示函》等市场化方式发挥积极股东作用，该管的绝不缺位，不该管的绝不伸手。另一方面，中国诚通用脚投票：各出资企业必须提高证券化、多元化、市场化水平，实现战略性和收益性的平衡。“如果你的业务既不符合国家战略，又不能挣钱，那我就要撤出。”马正武说。

马正武告诉记者，改革后，尽管国资委和中国诚通都是以管资本为主，但前者更注重宏观层面的布局、运作、回报、安全等维度的政策制定等，后者则更多从微观、具体的角度，注重资本的具体去向、具体收益等。“形成了互补关系”。

坚持党的领导、加强党的建设，是国有企业的“根”和“魂”。两类公司在试点过程中，把加强党建与改革、试点紧密融合在一起，实现强根铸魂。

比如，中国诚通党委明确提出，“资本到哪里，党的作用就发挥到哪里”，不断细化完善“管资本”形态下的党建工作规则、流程、措施，实现管资本和管党建相统一。

国投公司党组坚持目标引领和问题导向，建立了“国投卓越党建管理模式”，在442个基层党组织进行了三年的实践，增强了基层党组织的战斗堡垒作用，得到了中组部和国资委的认可和肯定。

习近平总书记强调，推进国企改革要奔着问题去。两类公司试点过程中，各试点单位针对总部权限过大，审批流程过长等问题，通过多种举措，实现管理重心下沉，有效增强了企业活力，提高了国企核心竞争力。

试点改革的核心是要增强企业活力，总部改革则是基础。中粮为了适应从“管资产”到“管资本”的转变，重建集团管控模式，实现“小总部，大产业”，建立“集团总部资本层-专业化公司资产层-生产单位执行层”三级架构。其中，总部负责国有资本的配置与监管，资产运营职能则全部下放至专业化公司。与此同时，中粮集团对集团总部进行了瘦身健体，总部职能部门从13个压缩到7个，人员从610人调整至240人左右。

“小总部、大产业”的思路，几乎是10家两类公司试点企业的共同选择。比如，国投总部改革后，职能部门由14个减少为9个，处室由56个减少到32个，管理人员控制在230人以内。

2015年，招商局总部实施“大部制”改革，总部职能部门从13个减少到7个。2017年，招商局对总部职能进一步调整优化。此项改革完成后，招商局总部人员编制减少17%，人员压缩到200人以内，人均管理资产近360亿元。

中国诚通在试点过程中，将总部部门分为前、中、后台，前台部门承担持股管理、股权运作、股权融资、股权管理、金融理财等资本运营核心业务；中台部门承担资产管理运作、战略研究、风险防控、综合协同等任务，为资本运营提供有力支撑；后台部门在党的建设、廉洁监督、人才队伍建设、综合服务等方面为资本运营价值实现提供基础保障。

国新总部增设了金融事业部、基金管理部、股权代表管理部，充实和完善了财务部、投资部、资产部等部门在资本运营方面的职能。与国有资本运营公司功能定位相适应的组织架构已初步建立。

通过职能改革，上述企业总部层面的履职方向更加精准。比如，招商局集团董事长李建红说，“以前集团领导管得很多，现在主要抓战略、管人才、防风险”。

总部改革的同时，试点企业在激发一线活力方面也下了很大力气。比如，国新以职业经理人制度为重点，建立和完善市场化的选人用人机制，拓宽选人用人渠道，建立市场化的选聘、考核评价、薪酬激励约束和退出机制。改革后，国新总部不直接向市场化运作的业务板块派遣人员，改由业务板块通过市场化渠道进行招聘。

为激发员工创新创业热情，中国宝武出台了《关于进一步加强技术创新工作的指导意见》等文件，明确科技成果、知识产权归属和利益分享机制，推进科研人员岗位、绩效和薪酬管理市场化，探索促进创新的激励制度。

招商局的代表动作，是在创新性领域引入个人跟投机制，项目决策以后，决策者实行跟投或反向跟投，员工则自愿跟投，失败了与公司共同承担责任，成功了也会按比例分享收益，此举可以充分调动公司上下的积极性，实现国有资产保值增值。

中粮集团则深入开展混改。除承担保障国家粮食安全任务的核心主业外，其他业务不强求绝对控股、不搞“一股独大”和“假混改”。截至目前，已有十四家专业化公司实现股权多元化，计划2018年底之前实现18家专业化公司全部混改。

放权和搞活，不意味着放松监管。相反，多家试点单位探索了新形势下国资监管的新思路，破解了“一放就乱、一管就死”的难题。比如，国投推进专业监督与职能监督结合，业务监督与纪检监督结合，变“专科大夫检查”为“全科大夫会诊”，形成“查、督、办”工作常态化和闭环管理机制，确保授权到哪，监督跟到哪，授权有边界，监督全覆盖。

放权和搞活，不意味着放松监管。相反，多家试点单位探索了新形势下国资监管的新思路，破解了“一放就乱、一管就死”的难题。

针对同体监督偏软问题，国投公司将审计监督权上收总部，并设立审计中心，子公司原则上不设审计机构，按外部监管要求必须设的，业务服从总部领导，审计负责人以总部考察推荐为主。

围绕着解决放权和监督问题，中粮集团总部设立大风控部门“审计与法律风控部”，由集团董事长直接分管，通过在专业化公司实行“审计直管、纪检专设、财务统一、董事专职“四根支柱”构建起大监督体系，在大幅放权的同时加强对各种风险的监督，确保“看得见、管得住、审得清”。

在实际运作中，国有资本投资公司和国有资本运营公司最大的区别在于：前者具备鲜明的产业功能，侧重在重要行业和关键领域发挥作用，相比之下，运营公司则更多通过市场运营实现国有资本的保值增值，成为国资委开展资本运作和结构调整的市场化主体，执行国家战略，体现出资人意志，与国资委做好联动，与中央企业做好协同。在资本运营中，运营公司也会培育新兴产业，但培育成熟后有可能出售或转给相关的国有投资公司。

正因为基本使命不同，所以国有资本投资、运营公司试点企业探索出了截然不同的产业路径。但其指向却是一致的，即以市场化手段完成国家战略。

中国交建以原有优势产业为基础，通过资本运营、股权运作、产业培育孵化，积极打造世界领先的交通基础设施、城市综合开发、装备制造及海洋重工、疏浚环保及海洋、园区投资建设运营服务、产业金融服务等六大产业集团。

招商局集团不断加快内部整合，加快对外并购，目前已完成地产、公路、航运等多个板块的重整。存量整合之余，招商局研判认为，未来保险产业、大健康产业和邮轮产业发展前景广阔，因此加大了相关领域的投资。

经过三年的进退调整，国投围绕经济命脉和民生领域，已形成了基础产业、战略性新兴产业、金融及服务业、国际业务四大战略业务单元。对此，国投公司董事长王会生表示，“投资公司的根本核心就是要会投、会卖，有进、有退。”

对此，肖亚庆的要求是，投资公司核心主业要走在行业前列，力争国际先进水平，资本回报水平要优于一般产业集团。

相比之下，国有资本运营公司不追求对实体产业和实体企业的控制。他们履职的主要形式，是打造相关的平台。

中国诚通试点一年多来，积极打造基金、股权、资产、金融四大平台，强化“投融资、股权管理、资产经营、金融服务”四项服务功能。国新公司的做法与中国诚通不谋而合，搭建了投资基金、金融服务、股权运作和资产管理四大业务板块。

马正武表示，国有资本运营公司的核心职能就是通过投资、持股等手段，把固定资产变成可流动的资本，实现国有资产保值增值，满足国有经济布局调整、国有企业改革需要。

两家国有资本运营公司试点企业的探索中，同时把基金板块作为公司履职的最主要手段。

国新高度重视以股权投资基金模式引领和带动社会资本，以增量投资优化国有资本布局结构，目前已逐步形成系列化、差异化、协同化的国新基金系，基金总规模超过5000亿元，首期到位资金达2265亿元。其中，仅中国国有资本风险投资基金总规模就达2000亿元，首期规模1020亿元。 

2016年9月，经国务院批准，受国务院国资委委托，中国诚通发起设立了中国国有企业结构调整基金，总规模 3500亿元，首期募集资金 1310亿元。截至目前，该基金已完成（含已签约）项目投资16笔，合计签约金额约511亿元，其中国有企业项目占比超过90%。在近日广为瞩目的中国联通混改中，结构调整基金出资129.75亿元，引发了广泛关注。

中国宝武发挥产业龙头“更懂钢铁”的行业优势，联合WL罗斯公司、中美绿色基金、招商局集团三家具有各自优势的合作伙伴，共同组建中国第一支钢铁产业结构调整基金——四源合钢铁产业结构调整基金，基金规模初定400-800亿元。四源合钢铁产业结构调整基金致力于通过市场化方式、专业化运作、全球化资源嫁接，助力中国钢铁行业化解过剩产能、出清僵尸企业、加快兼并重组、提高产业集中度、实施混合所有制、推动新型国际产能合作，从而有效释放行业存量资产资源并高效优化配置，在实现中国钢铁行业结构调整、转型升级和可持续健康发展的同时，也有效支撑国家“一带一路”战略的实施。

应该说，这几支基金的成功发起和实际运作，把中央企业、地方企业、金融企业和社会资本等各方资金集聚起来，为央企结构调整和转型升级提供了融资新渠道和投资新机制。

此外，国有资本运营公司在助力供给侧改革，引领一带一路发展，推动国企改革，帮助困难企业脱困等领域均发挥了积极作用。

2016年4月底，中国铁物发生债务危机，中国诚通临危受命，马正武出任中国铁物管委会主任。诚通托管后，确定了“风险不外溢”的总原则，既不影响中国诚通的正常发展，也不影响央企整体的信用水平。随即，中国铁物以资产为担保，向中国诚通借款，偿还了第一笔债务。此后，中国诚通通过加强资产盘活，解除了中国铁物的债务危机；第二步，通过业务重组，对接国家战略，激活其生产要素；第三步，通过深化改革，实现了机制体制转换。三步跨越，让中国铁物结束了连续47个月的亏损状态，重新整装上路。

对此，国资委党委书记郝鹏在诚通调研时表示，中国诚通勇于承担急、难、险、重任务，敢于“啃硬骨头”，协助国资委做了大量卓有成效的工作，在推动中央企业重组整合、实现国有资本布局结构调整方面发挥了重要作用，功不可没。

作为新一轮国企改革的新生事物，国有资本投资、运营公司的改革探索是一项极为复杂的系统工程，且没有经验可以参考。在此背景下，试点企业肩负着重要的历史使命。尽管目前已取得了一些成就，但是相关的探索才刚刚开始，未来的路还有很长。 

来源：国资报告